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L’heure est grave pour l’Europe. À l’Est, la guerre a refait irruption sur notre continent, tandis qu’au Sud et au Moyen‑Orient, les foyers de crise se multiplient. La compétition stratégique entre grandes puissances s’intensifie, les opinions publiques doutent, les extrêmes prospèrent. Dans cet environnement d’ouragan géopolitique, la question n’est plus seulement de savoir si l’Union "fait assez", mais si elle tient encore debout sur les fondations institutionnelles que les pères de l’Europe avaient patiemment dessinées.
Ces fondations étaient simples et robustes. Un Parlement européen pour représenter les citoyens, débattre, codécider la loi, contrôler l’exécutif. Un Conseil, où siègent les États, pour faire converger des souverainetés nationales qui restent, quoi qu’on en dise, le cœur de la légitimité démocratique en Europe. Et une Commission chargée de proposer, d’exécuter, de veiller aux traités, dans une position d’arbitre et de moteur, mais certainement pas de chef de camp. La force de ce triangle ne vient pas d’un homme providentiel ni d’une majorité partisane, mais de la séparation des rôles et de la confiance que cette séparation rend possible.
Au centre de ce dispositif, la Commission a été voulue comme une institution singulière. Ni gouvernement partisan, ni simple secrétariat administratif, elle est collégiale et indépendante. Collégiale, parce que chaque commissaire partage la responsabilité des décisions, quelle que soit sa nationalité ou son portefeuille. Indépendante, parce que chacun d’eux jure à Luxembourg d’exercer sa fonction en toute indépendance, de ne solliciter ni n’accepter d’instructions d’aucun gouvernement, d’aucun parti, d’aucun intérêt particulier, et de servir exclusivement l’intérêt général de l’Union. Ce serment implique de mettre à distance non seulement son pays d’origine, mais aussi sa famille politique et ses calculs de carrière.
Cette exigence n’est pas un fétichisme juridique. Elle répond à une question simple et brûlante : comment faire travailler ensemble, dans la durée, des États qui se méfient, des partis qui s’affrontent, des intérêts économiques qui se heurtent ? En instituant un lieu où, par construction, on cesse de parler en Français, en Polonais, en conservateur ou en écologiste, pour parler en commissaire européen. La collégialité est la traduction concrète de cette idée : personne ne gouverne seul, personne ne parle au nom de "son" camp, tous assument ensemble.
C’est précisément cette architecture subtile qui se fissure aujourd’hui. Sous la pression des crises, la tentation est grande de transformer la Commission en exécutif politique à part entière, vertical, incarné, revendiquant pour lui‑même un mandat "géopolitique" que les traités n’ont jamais explicitement prévu. La personnalisation extrême de la fonction, la multiplication d’annonces unilatérales en matière de politique étrangère ou de défense, la mise en scène d’un leadership individuel relèguent le collège à l’arrière‑plan. On passe d’une institution qui décidait en silence à une sorte de quasi‑gouvernement qui occupe la scène, commente l’actualité, se projette dans la bataille politique.
Un autre point de bascule tient à la représentation extérieure de l’Union. Là encore, les textes et l’esprit sont clairs : la conduite politique de la politique étrangère et de sécurité revient au Conseil européen et au Conseil, et son incarnation quotidienne est confiée au Haut Représentant. Le seul président directement issu d’une élection à l’échelle de l’Union, celui du Parlement européen, a quant à lui une vocation naturelle à entretenir des liens politiques et symboliques avec les parlements et les dirigeants des pays partenaires.
La Commission, elle, n’a ni service diplomatique autonome ni flotte aérienne officielle : ce n’est pas un oubli, mais un choix de gouvernance. Elle représente l’Union à l’extérieur lorsqu’un mandat lui est confié – en matière commerciale, de coopération, de mise en œuvre – mais elle n’a pas été conçue pour se comporter en chancellerie politique parallèle. Lorsque la présidence de la Commission occupe l’espace médiatique de la politique étrangère au point de donner l’impression que le Conseil vient entériner a posteriori ses positions, la hiérarchie institutionnelle se renverse discrètement. L’Europe y perd en lisibilité, en légitimité démocratique, et en capacité à parler d’une seule voix.
Dans le même temps, la politisation de la Commission s’accélère. La pratique de réunions régulières de commissaires par affinité partisane, sous la houlette de familles politiques européennes, instille un doute corrosif : et si, au moment critique, la loyauté allait d’abord à la majorité partisane plutôt qu’au collège ? Peu à peu, la Commission glisse vers le modèle d’un gouvernement de coalition classique, aligné sur une majorité parlementaire, précisément ce que les pères de l’Europe avaient cherché à éviter pour préserver l’impartialité de l’exécutif communautaire. Déclarer que la Commission est "politique" ne change rien à cette réalité : elle n’est pas faite pour être le bras armé d’un camp, mais l’instrument de l’intérêt général.
Les anciens présidents qui ont sollicité un second mandat l’avaient bien compris : qu’il s’agisse de Jacques Delors ou de José Manuel Barroso, ils avaient pris soin, à la veille de leur reconduction, de ne pas s’impliquer dans la campagne des élections européennes comme des chefs de file partisans, et a fortiori de ne pas se présenter comme têtes de liste. Ils savaient qu’en se plaçant au cœur de la bataille électorale, ils auraient donné le sentiment de transformer la Commission en prise de guerre d’un camp, au risque de rompre le fil de confiance fragile qui la relie à tous les États membres et à toutes les familles politiques. Cette retenue n’était pas de la timidité politique ; c’était un choix assumé pour ne pas politiser l’institution au‑delà de ce que les traités avaient prévu.
Cette dérive n’est pas une querelle de juristes ni une querelle de personnes. Elle fragilise concrètement l’Europe dans la tempête actuelle. Quand la Commission se comporte comme un acteur diplomatique autonome, doublant ou contredisant le message des chefs d’État et de gouvernement, elle dilue la voix européenne. Quand certaines positions semblent dictées davantage par les équilibres internes d’une famille politique que par une synthèse assumée entre États membres, elle nourrit l’accusation de "deux poids deux mesures". À l’intérieur, cette politisation crée des fractures supplémentaires : les pays qui ne se reconnaissent pas dans la majorité dominante se sentent marginalisés, les forces eurosceptiques disposent d’un angle d’attaque rêvé pour dénoncer une Commission à la fois trop puissante et trop peu responsable devant les citoyens.
Face à cela, le réflexe de facilité consisterait à se dire : après tout, toutes les démocraties vivent de l’alternance, pourquoi pas l’Union ? Mais précisément, l’Union n’est pas un État. Elle repose sur une addition délicate de légitimités différentes, sur un équilibre entre le poids des peuples, celui des États, et celui d’un intérêt commun qui ne s’incarne nulle part ailleurs que dans la Commission. Casser cet équilibre, c’est réveiller toutes les méfiances, toutes les jalousies, toutes les tentations de repli national que l’intégration européenne cherchait justement à dompter.
L’heure n’est donc pas à ajouter de la confusion à la confusion. L’heure est au rappel calme mais ferme des règles du jeu. Revenir à la collégialité, ce n’est pas paralyser l’action, c’est la rendre plus solide parce que mieux partagée. Réaffirmer l’indépendance des commissaires, ce n’est pas les enfermer dans une technocratie hors sol, c’est les protéger – et nous protéger – des réflexes de camp qui fragmentent l’Union. Tenir la Commission à égale distance des gouvernements et des partis, c’est lui permettre de rester ce qu’elle doit être : la garante de l’intérêt général européen, pas l’expression d’un moment partisan ni d’un style de gouvernance.
Encore faut‑il que chacun assume ses responsabilités. Les institutions élues ou représentatives – le Parlement européen et le Conseil – ne peuvent pas se contenter d’observer ces évolutions en spectateurs résignés. Il leur revient d’exercer pleinement leur pouvoir de contrôle politique, de rappeler la Commission à son rôle lorsqu’elle s’en écarte, de refuser qu’une pratique s’installe durablement en contradiction avec l’esprit des traités. C’est leur devoir, non seulement vis‑à‑vis des textes, mais vis‑à‑vis des citoyens qui les ont mandatées.
Mais la première obligation incombe à la Commission elle‑même. Gardienne des traités, elle devrait donner l’exemple plus que quiconque en matière de retenue institutionnelle, de collégialité, d’indépendance. Chaque commissaire, parce qu’il est responsable collectivement de l’ensemble des décisions du collège, porte une part de cette charge : celle de se faire entendre lorsque la ligne s’éloigne de l’intérêt général européen, de refuser les logiques de bloc partisan, de défendre la collégialité plutôt que sa propre trajectoire politique. Cette responsabilité individuelle n’existe toutefois qu’à l’intérieur du cadre de la collégialité. Et si, malgré les alertes, la dérive persiste, il existe un ultime recours, qu’il ne faut ni banaliser ni exclure par principe : celui de la démission, individuelle ou collective, pour rappeler que la loyauté première d’un commissaire va aux traités et aux citoyens européens, non à une famille politique ni à une méthode de communication.
L’ouragan qui s’abat sur l’Europe appelle un centre de gravité solide. Ce centre ne se trouvera ni dans un slogan, ni dans une figure, ni dans une couleur politique, mais dans la fidélité à ce qui a fait la force de l’Union : des institutions qui se tiennent en équilibre, un exécutif collégial et indépendant, un Parlement et un Conseil qui jouent pleinement leur rôle. Si nous acceptons que cette grammaire institutionnelle soit dévoyée au nom de l’urgence, nous affaiblirons l’Europe au moment précis où elle a besoin de toute sa cohésion. Si au contraire nous la réaffirmons avec calme et détermination, alors, malgré la tempête, l’Union pourra encore peser sur le cours de l’histoire – et ne pas se contenter de la subir.
*Thierry Breton est ancien commissaire européen au Marché intérieur, et ancien ministre de l'Economie, des Finances et de l'Industrie.
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